Zakaz zabudowy „nieoczywisty” dla GINB

23 września GINB1 uchylił decyzję wojewody z 22 kwietnia 2022 roku stwierdzającą nieważność pozwolenia na budowę salonu samochodowego w Radości, wzniesionego 17 metrów poza nieprzekraczalną linią zabudowy.

W lipcowo – sierpniowym numerze omówiliśmy decyzję stwierdzającą nieważność pozwolenia na dokonanie tzw. przekrycia żelbetowym stropem zagłębionego parkingu dealera samochodowego. Stosowny wniosek do wojewody złożyło Stowarzyszenie Razem dla Wawra (SRdW) w kwietniu 2020 r. Przypominamy, że salon powstał w wyniku wydania dwóch decyzji, gdyż krótko po utworzeniu „magazynu samochodów” inwestor wystąpił i uzyskał prawomocne pozwolenie na jego nadbudowę. Brzmi jak obejście prawa, ponieważ gdyby nie nieprzekraczalna linia zabudowy, można by wystąpić o jedno pozwolenie.

To co było bezsporne dla wojewody, GINB określił jako „przypadek nieoczywisty” i uznał, że brak jest podstaw do potwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Pamiętajmy, że w odróżnieniu od postępowania odwoławczego (od nieprawomocnej decyzji), stwierdzenie nieważności następuje, gdy nie ma żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Argumenty wojewody
Decyzja wojewody, podpisana przez Małgorzatę Bieganowską, kierownik Oddziału Postępowań Odwoławczych i Nadzwyczajnych, oparła się na kwalifikacji parkingu jako budowli. W planie miejscowym jest bowiem zapis, że nieprzekraczalna linia zabudowy nie dotyczy podziemnych części budynków, np. parkingów podziemnych, wystających ponad poziom terenu wyżej niż 0,5 metra. Definicja budynku w prawie budowlanym jest jasna: to obiekt, który posiada przegrody budowlane, fundamenty i dach. A zatem zagłębiony w terenie parking nie mógł być budynkiem, tylko budowlą (inny rodzaj obiektu budowlanego).

Wojewoda zwrócił uwagę, że przy procedowaniu pozwolenia na budowę doszło do, jak to określił, „przeistoczenia” parkingu w „magazyn samochodów”. Dopuszczono bowiem do przekrycia (budowy żelbetowego stropu) „budynku”, który nie istniał. Organ zaakcentował, że wawerski WAiB2 „nie dokonał ani uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy (…), ani nie dopełnił ciążącego na nim podstawowego obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego umożliwiając w ten sposób inwestorowi obejście prawa”.


Art. 35 ust. 1 Prawa Budowlanego jest jasny:
„Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (…) organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (…).


Argumenty GINB
Zupełnie inną perspektywę przyjął GINB w decyzji podpisanej przez dyrektora Departamentu Orzecznictwa Administracji Architektoniczno-Budowlanej Daniela Biegalskiego. Przede wszystkim, w odróżnieniu od wojewody, oparł się na analizie ukończonej już inwestycji pod kątem spełnienia definicji budynku. Czyli ustaleniu czy po dokonaniu przekrycia żelbetowym stropem obiekt posiadał fundamenty, był wydzielony z przestrzeni przegrodami oraz czy miał dach. Wg GINB mamy do czynienia z „przypadkiem nieoczywistym”, gdyż „sporna inwestycja dotyczy jedynie budowy przekrycia nad istniejącym zagłębionym parkingiem, a po drugie (…) wraz z istniejącym parkingiem, jako całość tworzy obiekt budowlany podziemny”. W związku z powyższym, ustalenie czy mamy do czynienia z budynkiem wymaga szerokiej interpretacji przepisów i wiedzy technicznej, a to czyni niemożliwym stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, gdyż ono musi być oczywiste.

Nieracjonalna wykładnia
Wykładnia GINB jest zupełnie niezrozumiała, ponieważ czytając zapisy planu nie ma wątpliwości, że chodzi o odniesienie do istniejących budynków już w momencie jego uchwalenia. W treści uchwały literalnie wybrzmiewa, że „nowe budynki oraz budynki przebudowywane należy sytuować zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy”. Dopuszczona została wyłącznie nadbudowa budynków istniejących poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy przed dniem uchwalenia planu.
Kierując się logiką GINB, każdy inwestor mógłby ignorować wyznaczone w planie miejscowym nieprzekraczalne linie zabudowy – budując najpierw kubaturę podziemną, a następnie ją nadbudowując. Jaki w tej sytuacji sens miałoby wyznaczanie nieprzekraczalnych linii zabudowy?


Podstawową zasadą przy sporządzaniu uzasadnień decyzji administracyjnych jest szczegółowe motywowanie przyjętych założeń. GINB zastosował się do tej reguły, ale z pominięciem jednej, kluczowej kwestii. Nie wyjaśnił bowiem dlaczego w odróżnieniu od wojewody analizował sporną inwestycję już po ukończeniu, a nie przed jej rozpoczęciem pod kątem spełniania definicji „budynku”. Nie przedstawił żadnych związków przyczynowo-skutkowych, wywodów prawnych ani nie opisał swojego toku rozumowania w tym zakresie.


Pismo BAiPP3 z 2014 roku
GINB powołał się w swojej interpretacji na pismo ówczesnego naczelnika Wydziału Planowania Miejscowego BAiPP Marka Mikosa z 2014 r. Urzędnik stwierdził w nim, że jest możliwie dokonanie przekrycia zagłębionego parkingu, zastrzegając jednocześnie, że interpretacja zapisów planu odbywa się w trakcie jego stosowania czyli w procedurze udzielania pozwolenia na budowę. Takie pismo nie ma zatem żadnego znaczenia prawnego, a zawarta w nim wykładnia może co najwyżej dziwić.

Powierzchnia biologicznie czynna
Ta kwestia z przyczyn proceduralnych nie ma znaczenia dla stwierdzenia nieważności, ale pokazuje pewną filozofię GINB. Uznał on za bezzasadne zwrócenie uwagi przez wojewodę, że w kontrolowanej sprawie, projekt zakłada wielkość terenu biologicznie czynnego na poziomie 37,5% bez podania bilansu powierzchni, co uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację przez urzędnika zadeklarowanego wskaźnika. GINB stwierdza, że urząd dzielnicy nie miał ani prawa, ani obowiązku weryfikować wyliczeń projektanta, gdyż przy wydawaniu pozwolenia na budowę organ weryfikuje projekt jedynie pod względem formalnym, a nie merytorycznym. Na poparcie swojej tezy wskazał 3 wyroki sądów, w jednym z nich czytamy4: „Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (…) oraz wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno – budowlanymi (…)”.

Jednak minimalny wskaźnik pow. biol.czynnej jest zapisany w zapisach szczegółowych planu miejscowego, a sprawdzenie przez Organ wydający decyzję zgodności dokumentacji budowlanej z zapisami planu wynika wprost z art. 35 ust.1 pkt. 1 Ustawy Prawo budowlane.

Warto przytoczyć wyrok WSA5 w sprawie inwestycji przy ul. Zalipie w Aninie, który potwierdził, że „odpowiedzialność projektanta za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno – budowlanego, nie zmienia bowiem konieczności dokonania przez organy administracji architektoniczno – budowlanej sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z art. 35 ust. 1 pkt 1 Ustawy Prawo budowlane.” Kwestia powierzchni biologicznie czynnej, choć wytknięta przez wojewodę, nie była uznana przez niego za podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wskazał on, że w postępowaniu nieważnościowym i tak nie mógłby wnioskować o dodatkowe dokumenty celem weryfikacji wyliczeń (taka weryfikacja mogłaby się odbyć w postępowaniu odwoławczym od nieprawomocnej decyzji).

Poza skomplikowanymi analizami prawnymi, można się pokusić
o subiektywną ocenę skutków budowy poza liniami zabudowy.
Brak możliwości wybudowania pełnowymiarowego chodnika
ze ścieżką rowerową kłóci się z elegancją nowoczesnego salonu
z luksusowymi autami. Fot. Jan Andrzejewski

Sprawa zamknięta
Na decyzję GINB mogłaby przysługiwać skarga kasacyjna do WSA, ale jedynie stronie postępowania. SRdW takiego przymiotu nie posiada, zatem narzędzia administracyjne do wyjaśnienia sprawy salonu w Radości zostały już wyczerpane. Sprawa karna została błyskawicznie zamknięta, gdyż śledztwo umorzono po 2 dniach. Jeśli nie było podstaw do jego prowadzenia, dlaczego prokuratura po prostu nie wydała postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania?

Co na to Zarząd Dzielnicy?
Brak stwierdzenia nieważności nie zdejmuje odpowiedzialności z Urzędu Dzielnicy Wawer za wydaną decyzję. Jeśli sprawa jest faktycznie, jak ujął to GINB, nieoczywista, to urząd nie powinien zbyt łatwo faworyzować interesu inwestora. Miał mocne podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na przekrycie parkingu. Zarząd dzielnicy od początku jednak nie przyjął jednoznacznej postawy. Z jednej strony, po nagłośnieniu sprawy przez SRdW, wiceburmistrz Leszek Baraniewski oznajmia6 w 2020 roku: „sprzeczność wydanej decyzji (…) z założeniami miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być przez nas bagatelizowana”. W kolejnym zdaniu jednak wprowadza opinię publiczną w błąd informując o złożeniu przez urząd wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji na budowę salonu samochodowego – wysłano go bowiem 2 miesiące później – po interwencjach SRdW. Pikanterii sprawie dodaje fakt, że dotyczył on drugiej decyzji na nadbudowę już powstałego „magazynu samochodów”, a nie pierwszej, czyli kluczowej (przekrycie żelbetowym stropem).

Odpowiedzialność projektanta
Ta sprawa pokazuje również jak bardzo brakuje pieczy izb architektów nad przestrzeganiem co najmniej etyki zawodowej. Przedstawiciele zawodów zaufania publicznego, a takim jest projektant z uprawnieniami, nie powinni wzbudzać nawet cienia wątpliwości czy postępują zgodnie z przepisami. Scedowanie na nich przez państwo tak wielkiej odpowiedzialności, zobowiązuje ich nie tylko do właściwego wykonywania usług zleceniodawcom, ale także do dbania o interes ogółu, który materializuje się w przestrzeganiu umów społecznych jakimi są przepisy prawa krajowego i lokalnego.

Przypisy:
1. Główny Inspektor nadzoru Budowlanego
2. Wydział Architektury i Budownictwa
3. Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego
4. Wyrok WSA w Warszawie z 02.04.2014 r. VII SA/Wa 2673/13
5. Wyrok WSA w Warszawie z 9 sierpnia 2022 r. (VII SA/Wa 2511/21 )
6. „Kurier Wawerski nr 18/306 z 2020 r., „Po audycie czas na zmiany”