Planistyczne dziury

14 listopada Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) oddalił skargę kasacyjną Rady m.st. Warszawy ws. wyroku WSA dotyczącego z kolei skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 29 sierpnia 2019 r. ws. M.p.z.p. os. Las.

O co chodzi Wojewodzie?
W 2020 r. WSA rozpoznał sprawę na podstawie skargi wojewody, stwierdzając w swoim wyroku częściową nieważność m.p.z.p dla os. Las i kwestionując niektóre jego zapisy w całości.

Nieważność dotyczyła m.in. usunięcia zwrotu „budowlanej” we wszystkich zapisach dotyczących maksymalnej intensywności zabudowy; nieważności zapisów ustalających minimalną powierzchnię oraz szerokość frontów działek; niezgodności treści planu ze studium w zakresie powierzchni biologicznie czynnej oraz sprzeczności istnienia funkcji tzw. „zieleni urządzonej” i usług razem w przeznaczeniu podstawowym (o tym więcej na sam koniec).

Pomimo zapewnień mecenas reprezentującej radę miasta, że zaskarżony przez wojewodę plan jest gwarancją ładu przestrzennego, a wyrok Sądu pierwszej instancji jest nieuzasadniony i „enigmatyczny”, ława sędziowska NSA podtrzymała orzecznictwo WSA oddalając tym samym skargę kasacyjną.
 
Między dżumą a cholerą
Plan Lasa uchwalono w 2019 r., po 13 latach burzliwych prac i sporów. Jego uchwalenie jest tak naprawdę najlepszym co się w tej chwili mogło wydarzyć w kwestii ochrony resztek ładu przestrzennego w osiedlach Las i Zerzeń w dzielnicy Wawer – tak uchwalenie tego aktu prawa miejscowego komentował na świeżo Rafał Czerwonka na łamach naszej gazety [pełna treść artykułu: ,,Sytuacja planistyczna w Wawrze”, Gazeta Wawerska, 19.09.2019].

Dziś gołym okiem widać, że większość inwestycji, które powstały tutaj po 2019 r. okazała się nie zbawieniem, a przysłowiowym gwoździem do trumny ładu przestrzennego osiedla. Co poszło nie tak? Proszę mi wierzyć, to był wybór między dżumą a cholerą – tłumaczy mi jeden z „autochtonów”, który pragnie zachować anonimowość – Gdyby nie ten plan, byłoby jeszcze gorzej, bo w 2020 r. zmieniły się też zapisy w prawie budowlanym dotyczące uznawania sąsiadów za strony postępowania na korzyść inwestorów. Wcześniej pozwolenia wydawano by na podstawie wuzetek; plan określił przynajmniej jakieś parametry i funkcje zabudowy. 

Niewątpliwy rozkwit lokalnej patodeweloperki mój rozmówca tłumaczy tym, że inwestorzy, z pomocą architektów, nauczyli się lawirować przy sporządzaniu dokumentacji budowlanych, a podpisujący decyzje o pozwoleniu na budowę wawerscy urzędnicy nie chcą, albo nie potrafią tego dostrzec. 
Niewątpliwie potrzebna jest zmiana mentalności osób decyzyjnych z naszego urzędu. Tak naprawdę w interesie dobra publicznego mogliby robić więcej, niż mówią, że mogą – kwituje. 

Plan niezgody
Na internetowym forum osiedla słychać głosy entuzjastów planu oraz decyzji zapadających w WAB, choć z informacji, jakie docierają do mnie różnymi kanałami niepublicznymi, ten entuzjazm wyrażają głównie osoby “z żyłką do interesów budowlanych”. 

Jest także całkiem spora grupa ludzi czujących się pokrzywdzeni przez wiele zawartych w planie zapisów. Mieszkańcy ci liczyli na to, że 14 listopada NSA uzna cały plan dla os. Las za nieważny, co dałoby możliwość weryfikacji niektórych jego zapisów i procedur m.in.: niezgodności zapisów z ustawą o drogach publicznych, naruszenie procedury planistycznej, nieprawidłowości przy rozpatrywaniu uwag, błędów w procedurze uchwalania planu, niezgodności z zasadami współżycia społecznego i zasadami prawa, braku terenów użyteczności publicznej w sąsiedztwie szkoły, naruszeniu przepisów KPA i zebranie niepełnego materiału, naruszenie przepisów ustawy prawo budowlane, a nawet niezgodność m.p.z.p. z Konstytucją RP.

Jednakże nawet w przypadku mocnych przesłanek, analiza tej litanii zarzutów nie była możliwa w ramach postępowania zainicjowanego przez wojewodę, ponieważ NSA, co do zasady, rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (zgodnie z art. 183 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W konsekwencji NSA nie mógł poddać kontroli niezaskarżoną część orzeczenia sądu pierwszej instancji, ponieważ oznaczałoby to działanie z urzędu, które – poza przypadkami nieważności postępowania – nie jest dopuszczalne.

Oczywiście możliwe jest indywidualne zaskarżenie m.p.z.p. do wojewody, lecz jest to procedura czasochłonna i kosztowna dla zwykłych śmiertelników, a przypomnijmy, że od momentu uchwalenia planu, po wydaniu pozwolenia na budowę przez dzielnicowy wydział architektury, inwestor ma prawo budować, nie czekając na ostateczne rozstrzygnięcie sporu.

---

Obszar oddziaływania obiektu (def.) – „należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.”

Obszar oddziaływania obiektu, który wyznacza projektant, a weryfikuje urzędnik starostwa, określa uczestników postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Oprócz inwestora są to np. właściciele, zarządcy albo użytkownicy wieczyści nieruchomości, na którą wpłynie nowa budowla (art. 28 ust. 2 prawa budowlanego). Spory między nimi nierzadko trafiały do sądów administracyjnych i wydłużały budowę. Ustawodawca, by to ukrócić, zdecydował się na zawężenie kręgu stron postępowania. Z wielką niekorzyścią dla strony społecznej postępowań.

---

Dziury w planie
Jedną z kwestii spornych między wojewodą a radą miasta było określenie przeznaczenia zabudowy na terenach oznaczonych symbolem U/ZP (usługi / zieleń urządzona). Zgodnie z sentencją WSA: traktowanie jednocześnie terenów zieleni urządzonej oraz zabudowy usługowej może rodzić uzasadnione wątpliwości co do tego jaka powinna być funkcja dominująca (…), a wg stanowiska rady miasta funkcje te są ze sobą zharmonizowane i wynikają z ustalonych w planie parametrów zabudowy (a ponieważ dla tych terenów jest ustalony bardzo wysoki wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej i wskaźnik powierzchni zabudowy, rada miasta uznała, że jest on wystarczający zarówno do realizacji zieleni urządzonej jak i zabudowy usługowej).

NSA zgodził się z WSA. Ostatecznie, wyrokiem Sądu II instancji, z dniem 14 listopada działki te mają tzw. ,,dziurę planistyczną” – są enklawami, na których zapisy m.p.z.p. nie obowiązują. 

---

Zgodnie z Art. 62. ust 1 pkt 1 Dz.U.2023.0.977 t.j. – Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:
„1. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (…)”.

---

Co co oznacza dla osiedla Las?
Dopóki rada miasta nie “załata” tych dziur tworząc parametry zabudowy w oparciu o obowiązujące prawo, realizacja inwestycji na tych terenach odbywać się będzie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (tzw. wuzetek) wydawanych przez WAB i burmistrza. Jest więc obawa, że taki stan prawny otworzy dodatkową furtkę dla inwestorów-kombinatorów, o ile nie nastąpi gruntowna zmiana w podejściu do ładu przestrzennego w Dzielnicy. Kluczową rolę w tym procesie będzie odgrywać bezpośrednie (tzw. „dobre”) sąsiedztwo wyłączonych z planu miejscowego enklaw oraz podejście organu decyzyjnego. Warto dodać, że wcześniej jednym z obowiązujących na tych działkach parametrów był wysoki procent powierzchni biologicznie czynnej i teoretycznie mogły to być enklawy zieleni. Teraz działki te (teoretycznie) będą mogły być zabudowane prawie całkowicie, więc warto monitorować sprawę.

Czy dobro i interes publiczny wygrają w tym sporze z interesami i lobbingiem właścicieli wyłączonych z planu gruntów? Pozostaje mieć nadzieję, że wydający ,,wuzetki” urzędnicy będą się kierować dobrem publicznym skutecznie limitując zakusy patodeweloperów.

Wyrok WSA: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/17B4D90857.